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司法改革之法官队伍建设若干问题的思考

  发布时间:2016-10-09 10:47:18


摘要

“任何一项法律制度,只有当处于其中的人是最好的时候,它才可能是好的”。但实践中,我国的司法队伍建设却一直很不理想,尤其是在广大的基层法院,法官队伍建设存在一系列的现实问题,并已成为掣肘法院各项事业健康发展的瓶颈。本文主要从如何留住人才,如何培养与选任法官,怎样提高司法效率三个方面对上述问题进行一个总括性的解决。具体而言:关于如何留住人才,主要包括加强法官的权力保障,重视法官的身份保障,落实法官的收入保障,强化法官的安全保障四个方面的内容。关于如何培养与选任法官,主要包括法学教育改革,法官培训制度的完善,法官选任制度的适当调整三方面的内容。关于怎样提高司法效率,主要包括优化法院队伍结构,深挖法院内部资源,充分利用外部资源三方面的内容。

关键词:队伍建设; 人才流失; 法官素质; 案多人少

一、基层法院存在的问题

(一)基层法院法官政治、经济待遇差

基层法院的法官不仅在政治待遇上难以像政府部门人员那样有较大的发展空间,在经济待遇上也难以令人满意。在政治生涯上的受挫与在经济待遇上遭受的打击,使基层的法官不愿甘心就这样了此余生。他们更多的是把基层法院当做一个跳板,即作为规避激烈人才竞争的“短线”或“无奈”选择,一旦有机会他们就开始向其他优越的平台寻求发展,或者在积累一定的经验,取得法官资格之后向更高级别的、经济发达地区的法院前行,在某种意义上基层法院已经变成了一个培养人才的基地。这样一来基层法院法官人才的流失也就不足为奇。在西南政法大学举办的一个讲座上,一位发达地区中院研究室的主任这样号召法学院的学生:“做法官的首选地区最好是发达地区,如果法官连基本的体面生活都达不到,那么也就不能坚守住法律的原则与信仰。”。(1)

(二)案多人少矛盾突出

全国19万法官中直接办理案件的法官大约是11.9万人。依然以80%计算,全国基层法院的一线法官应该在9.5万人左右(这其中还包括退居二线的基层法官)。2010年全国基层法院共审结各类案件933万起,那全国基层法院一线法官的年均结案数量应该是98件左右。从相关网站笔者了解到,在一些经济发达地区法官的年结案数高达200多件,结案最多的法官竟达500件,平均每日结案两件。

最高法院周泽民也表示:“从全国来讲,可用一种数据来说明‘案多人少’的现象,从2007年到2009年,2007年全国地方各级法院受理的案件是965万多件,到了2009年增加到1137万多件。与2007年的收案数比较,2009年收案数增长了17.8%。从法官队伍的情况来看,从20072009,全国地方各级法院法官人数从189413人增长到190216人,仅增加了803人,增长幅度仅为0.42%,明显与案件增长速度不成比例。”(2)

    (三)法官素质普遍不高

X法院现有法官60人中,没有研究生毕业人员,其中本科学历层次者47人,专科学历层次者12人,高中(中专)学历者1人。法律专业国民教育本科生25人,占全部法官总人数的42%左右,这一比例看起来似乎也不低。但据笔者访谈得知:这25名具有法律专业国民教育本科学历的人员中,正规的科班生,即全日制大学本科毕业生只有4人,其余的本科文凭全来自于自学考试教育、成人高等教育、函授教育等。至于党校教育就更不用说了,与国民教育相比,党校教育的进口还要更宽一些,出口还要更松一些。虽然他们通过各种渠道获得了所需的学历,但他们的专业素质可以说基本上没有任何提高。

(四)法官继续教育乏力

据笔者了解,法官培训对提高法官的职业素质和司法能力的确起到了一定的作用,但相当有限。表现之一,在具体的实施上,法官培训缺乏相应的体制保障,往往无计划、无管理、更无经费,使得一些培训无法正常开展,也使提高法官的业务水平变成了一句空话。表现之二,在具体的教育培训中,重视政治思想教育,轻视审判业务学习。培训有时甚至演变成领导讲话的平台,留给法官们交流的机会很少。表现之三,组织学习不规范,常常流于形式。在大量的案件面前,当案件与培训两者相撞时,法官总是会毫不犹豫的选择牺牲培训,签到之后离去,投入到案件的处理之中。另一方面,处于社会转型期的中国,法律法规变化的频繁,大量新法规及司法解释的出台,也加快了法官知识老化的频率。现在的中国已不同于十年之前,司法的专业化越来越明显,对法官的专业知识和专业素养也要求的越来越高,基层法官必须不断的学习,活到老学到老,才能面对这种高度专业化分工所带来的各种挑战。

(五)法官办案压力大

1.来自于法院的内部压力。《宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由此可以看出我国的司法独立仅指的是法院的独立,而不包括法官的独立。实践中,在具体案件的处理上,法官总会遇到领导或同事的干预,这就使得法官面临着遵循法律还是听从指示的两难境地(一方面,不想违反法律的规定,另一方面,又不能得罪领导、同事),尤其是当案件的处理结果与具体的法律规则不符时,这种内心的挣扎与痛苦,无形中加重了法官的办案压力。2.来自于法院外部机关的压力。尽管《宪法》规定人民法院依照法律独立行使审判权,不受其他机关的干涉,但现实是法院会不可避免的受到地方党委、政府对一些具体案件的“指导”,这使得法官在办理具体案件时不仅要考虑案件本身的因素,还要用心的处理好各种外界权力的不当干预,这种以权压法的现象及司法“生态环境”的不佳,进一步加大了法官的工作量并增加了法官的心理负担。典型例子就是“邓玉娇案件”,邓玉娇究竟是谁判的,不是法院,法院都动不上嘴,而是法院之外的部门给出了邓玉娇案一个司法判决。3、来自于新闻媒体的压力。“媒体审判”一词将这一现象表现的淋漓尽致。所谓的“媒体审判”指的是:“新闻媒体在司法机关尚未对案件处理结果作出最终宣告和判决之前,超越司法程序抢先对案情作出判断,进而形成舆论压力,妨碍司法的独立与公正。”(3) “媒体审判”本身是对新闻媒体监督权的滥用和对审判权的侵蚀。1997年在郑州市发生的一起交通肇事案—“张金柱案”,就是一个典型的例子。一旦当媒体的报道对案件形成一定的舆论效应,尤其是当这种舆论效应与审判结果相悖时,就会给承办案件的法官带来巨大的心理压力和负担,并进而影响案件的独立审判。

(六)法院司法权力的弱化

首先,司法功能未能得到好的发挥。19世纪中叶开始,我国的经济改革和社会改革一直在曲折的前进着,而且目前正处于加速期。由于对各种利益格局的重新调整、分配,必然会产生一些新的社会问题和矛盾,而这些问题和矛盾中的很大一部分最终流向了法院,使法院每年受理的案件在不断的增长,并且这些案件审理的难度增大。但受法官人数及法官素质的制约,我们办理案件的质量不但没能像受理案件数那样有所提高,反而呈现出下降的趋势,这在一定程度上弱了司法功能的效用,让我们的法官吃力不讨好。其次,司法权的依附性。我国的法院没有独立的人事权和财政权,现行的体制是,法院的人事权和财政权完全掌握在地方党政机关手中。我们的司法依附于权力支配的社会控制之中,而非法律支配之中,这种体制在一定程度上导致了司法权的不断流失。这就使得法院沦为“地方的法院”,法官沦为“地方的法官”,在这种情况下法官不可能做到独立办案。最后,司法权威的缺失。一方面,我国还算不上是一个中度、高度的法治国家,尤其是在广大的基层,全民的法治意识依然淡薄,未形成对法律的信仰和尊重。另一方面,我国基层一些司法主体素质不高,是司法权威缺失的另一诱因。比如司法不当行为,试想当民众心目中的法官形象是—吃了原告吃被告时,他们还会相信并崇拜法律吗?我们不可能设想有这样的一个社会,法官名誉扫地而司法富有权威。正如季卫东教授所言“先有法律职业的威信,才有法制的威严”,说的正是这个道理。

二、问题解决的可能进路

近几年在最高人民法院带领下进行的一系列司法改革也在一定程度上回应了人民法院队伍建设中存在的问题与困境,虽然改革效果不佳,但此种努力是各界有目共睹的。在此种背景下,笔者针对法院出现的若干问题,提出如下粗浅的拙见,希望能对当下中国基层法院法官队伍建设有所裨益。

(一)如何留住人才

1.加强法官的权力保障

1)正确处理与其他行政机关的关系,建立法院独立行使审判权的外部保障机制。

最高人民法院在《三五改革纲要》第二部分:2009-2013年人民法院司法改革的主要任务——优化人民法院职权配置——加强司法职业保障制度建设中提出:“加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设。研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。加大对不当干预人民法院审判和执行工作的纪检监察力度。”以上各项制度的建立与落实虽然不能一蹴而就,但它为我们提供了一种改革的方向和前景,对今后真正落实《宪法》第一百二十六条之规定奠定制度基础。另一方面,基于目前我国基层法院在财政、人事上受制于地方,以致司法权对地方具有依附性的现状,我们建议对此进行调整,具体对策将在下面的收入保障及法官任用部分作介绍。

2)妥善处理法院内部的关系,建立司法行政权与司法审判权分离的内部运行机制。

正如马克思所言:“法官是法律世界的国王,除了法律就没有别的上司。”法官的裁判应建立在程序过程、法律和自由心证的基础之上,而不应受其他同事和领导的影响。基于此,我们应该改变过去司法审判权受制于司法行政权的现状,而以审判活动作为法院的工作重心,以法官作为审判工作的核心来构建法院的现代化管理模式,让司法行政权为司法审判权服务。一方面,取消现存的庭长、主管副院长签发法律文书的司法行政权,将对案件的裁判权和决定权返还给独任审理案件的法官和合议庭。这样既能使法官避免外界干预办案的压力,又能使案件的权责明晰,促使法官专研审判业务,提高自身素质和办案质量。另一方面,进一步明确审判委员会的职能,解决现实中大小案子都上审委会的非正常现象。严格执行《法院组织法》规定的审判委员会的主要任务应该是总结审判经验,对审判工作进行宏观的指导;只有在遇到重大的、疑难的案件时,审委会才以审判组织的身份对个案进行讨论、裁判,行使其审判职能。

3)防止外界的不当干预,规范法官的监督机制。

《三五改革纲要》中提到要改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制,规范各界监督的内容、方式和程序。目前我国外界的监督主要有:党委的监督、人大的监督、检察机关的监督和媒体的监督。不管何种监督方式,都不应该是对个案的直接监督和干预,而应该是间接监督、事后监督,尤其是不能对正在审理的案件进行倾向性的表态或对审理案件的法官施加压力。其中有关媒体的监督因缺乏相关法律法规的规制,对其监督的范围、形式、限度等都是空白,再加上媒体自身的不规范,其监督表现的很混乱,甚至出现“媒体审判”的现象。“希望立法部门能健全有关此方面的立法,明确传媒监督的范围、原则、形式、限度等问题,既能满足公众知情权,促进司法公正性,又不损害司法权威,促进媒体和司法的良性互动。”(4)

2. 重视法官的身份保障

1)完善错案责任追究制度

就世界范围来说,对法官责任追究标准的选择一般有两个:即结果标准和行为标准。“国外对法官责任的追究多采用行为标准,而少以审判的结果为标准,我国基本上是以结果为中心来追究法官责任的,典型代表就是错案追究制度。”(5)即我国错案责任追究制度是以追求实体公正的价值取向而设计的。实践中,这一结果标准存在一定的问题,最主要的就是裁判结果的不确定性,因为判决结果本身是受多种因素制约的。一方面,法律本身的局限决定了法律具有模糊性和不确定性;再者,受客观条件的制约我们很难做到“现场还原”,这就使得事实本身也具有了不确定性。另一方面,我们的判决结果还受当地的社情民意、传统的风俗习惯、社会的道德观念、时下的政治形势等多种因素的制约,据此我们的司法标准及审判理念不可能达到在时间维度和空间维度上的统一。这就决定了依据判决结果来追究法官责任的基础本身是不牢靠的,并且使错案的界定呈现出不确定性和模糊性,导致错案追究的随意性和恣意性。

相比较而言,行为责任追究标准就具有更大的合理性和可操作性,值得借鉴。行为标准的价值取向是程序公正,它注重的是审查法官在审理案件的过程中有无不当行为,他强调的是过程本位,而非结果本位。行为标准最大的优点就是它的易操作性,它不需要象结果标准那样去判断裁判结果的正确与否,而仅需审查法官有无不当行为即可。这种不当行为大致包括以下三类:“第一类是违反宪法或法律禁止性规定的行为。第二类是审判时违法违纪而应当受到惩戒的行为。第三类是其他影响司法权威的行为。”(6)再者,行为标准将追究法官责任的时间提至判决结果形成之前,是一种更加严格的高标准。总之,行为标准自身的确定性、可操作性及透明性,一方面,在一定程度上能使法官安心审判,避免法官对办错案的恐惧心理,另一方面对提高法官的职业修养也具有一定的积极意义。

2)赋予法官司法豁免权

英国·丹宁勋爵在其《法律的正当程序》 一书中指出:“当法官依法行事时, 他就应当受到保护,免负损害赔偿的责任。所有法官都应能完全独立地完成自己的工作,而无需担惊受怕。决不能让法官一边用颤抖的手翻动法书,一边自问,‘假使我这样做,我是否要负损害赔偿的责任?’只要法官在工作时相信他做的事是在自己的法律权限范围之内,那他就没有受诉的责任。”(7)丹宁勋爵的这段话非常中肯的道出司法豁免权对法官职业的重要性。法官司法豁免权在我国的立法上依然是个空白,唯一一个有关联性的法律文件是199893日最高法出台的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,该司法解释在其第22条规定了审判人员无须承担责任的五种情形。但此文件仅是法院的一个内部文件,对其他权力机关及司法机关均不具有约束力,再者,该文件是否赋予了法官司法豁免权也是有争议的。实践中,这一规定基本上是形同虚设,河南的李慧娟案件、广东的莫兆军案件都是典型的例证。鉴于此我们希望能在法律层面上赋予法官司法豁免权,解决这种法官责任追究与法官特权保障严重失衡的局面,让我们的法官在行使审判权时,能保持一种超然的心态,独立办案,有效的抵抗来自各方的干扰和压力。

3)提高法官政治待遇

我国的法院体制具有浓厚的行政化色彩,这是目前我们无法摆脱的一个现实问题。不仅如此,中国传统 “官本位”的思想在整个社会民众的心中至今仍然根深蒂固,法官也概莫能外。在多数法官的心中,他们更加看重自己的职业地位,尤其是政治地位的高低和受尊重的程度。鉴于此,我们建议“让那些工作一定年限的法官享受一定级别的政治待遇”,以彰显法官的身份地位,增加他们的职业尊荣感。这样既可以让法官们安心审判,不再为职级晋升发愁;又可以在一定程度上保证基层法院法官队伍的稳定。

3. 落实法官的收入保障

1)改革法院经费管理体制

我国目前基层法院的一切经费都来自于地方,即基层法院的财政权完全掌握在地方手中,受地方的管理和支配。这种体制的弊端在于,一方面,使基层法院沦为“地方的法院”,基层法官沦为“地方的法官”,导致司法对地方的屈从。另一方面,由于我国地区经济发展的不平衡,导致不同地区基层法官收入差距悬殊,促使法官人才向发达地区流动,加剧不发达地区基层法院法官人才的流失。针对上述问题有一个主流的改革方案:“法院经费采取中央和省级财政两级经费管理体制,其中各级人民法院的人员工资费用和最高人民法院的业务费、建设费等,全部列入中央财政预算;地方各级人民法院的业务费、建设费等全部纳入省级财政预算。”(8)此种制度设计,一方面,既可以避免增加中央财政的过重负担;又能避免各地法官收入的过大差距,保证法官的收入稳定。另一方面,既能兼顾各省各地区的差异,依工作需要,统筹业务发展;又能避免基层法院受制于地方。

2)逐步提高法官薪俸

“为了使法官生活安定富裕,保持应有的尊严,现代国家一般都规定给予法官高薪待遇,法官的薪金一般高于普通公务员,并足以使他们的家庭达到中等以上的生活水平。”(9)我国目前没有一个单独的法官工资序列体系,法官的工资是比照公务员的工资标准统一支付的。实践中,法官不能兼职,再加上本来就低的工资收入,我国基层的法官基本上属于低收入群体。考虑到我国的国情及社会对法官高薪制的接受度,我们又不能一步到位的施行法官高薪制,只能逐步的改善法官待遇低这一现状。一个很好的尝试就是实施法官等级津贴和精英法官津贴,在我国对此未作统一规定之前,先参照司法警察警衔津贴的标准执行,借此逐步提高法官的待遇。这一措施已在江苏省常州市两级法院试行,取得了不错的效果,具有一定的推广价值。(10)再有,确立法官退休后薪俸不得减少原则,这样可以使法官免去后顾之忧,保证法官在职时专司审判。法官的审判津贴,在其退休后原则上也不得取消,而应像警衔津贴一样,继续保留。

3)实行法官员额制度

目前全国法院共有法官19万余人,是个非常庞大的队伍,若对这一庞大的队伍“一刀切”的全部提升工资待遇势必会给财政造成很大的压力。另一方面,这一队伍自身也存在很多问题,如办案效率低、素质低的现状,若在此种情况下提升法官的待遇定会引起其他社会职业群体的不满。各种因素的交织使得确立法官员额制度的呼声不断高涨,对此1999年最高人民法院在《一五改革纲要》中提出:“对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制。”2001年修订的《法官法》第五十条规定:“最高法院根据审判工作的需要,会同有关部门制定各级法院法官在人员编制内的员额比例办法。” 2005年在《二五改革纲要》中再次提出:“根据人民法院的管辖地域、管辖级别、案件数量和保障条件等多种因素,研究制定各级法院法官的员额比例方案,并逐步的落实。(11)上述法律文件及法律规定是建立法官员额制度的法律依据。据此,在法官员额的确定上我们应该坚持以案件数量和案件数量的发展变化为主,兼顾辖区的面积和人口、当地的经济发展水平、本院法官的素质等多种因素综合考虑。在选任标准上,一方面,严格按照《法官法》关于法官选任的要求选任初任法官;另一方面,从本院具有高深的理论素养、精湛的审判技能、丰富的社会阅历的法官中择优确定。再有,为法官配备法官助理,让法官能从大量的程序性、辅助性的事务中解脱出来,专司审判,这是法官员额制度能够得以存活的保障。法官员额制度的意义在于,一是为提高法官待遇提供制度支撑;二是有助于提高法官整体素质;三是有利于提高法官办案效率;四是有利于吸引优秀人才。

(二)如何培养与选任法官

“按照公众的期望,法官在智慧、举止、仪态,以及人文思想等各个方面都应是超凡脱俗的。故而,除法官之外,社会中不会再有其他任何的群体能够达到这一标准。”(摘自Gerald Gall《加拿大法律制度》)(12)法官的这一高标准必然要求我们在法官的教育、法官的培训和法官的选任上投入更多的精力和资源,尤其是要在制度上提供保障和支持。

1.法官的培养

法官培训是连接法学教育与法官职业的桥梁,是继法学教育之后的后续教育和终身教育;也是一种直接为法院审判工作服务的职业教育。一个相对健全的、系统化的法官培训制度,对于一个国家高素质法官的培养有着举足轻重的作用。在结合我国基本国情和司法实践的基础上,兼我顾对法治国家法官培训制度成功经验的借鉴,笔者提出如下建议:

a、法官培训的目标定位。将我国法官培训的目标定位为:为法官的审判工作服务,提升法官职业素质,促使法官走向精英化。在战略上,改变过去应急式的、临时性的培训战略,转而走长期化的、系统化的、规范化的培训路线。在培训内容上,应针对不同培训对象的需求而有所侧重,以此增强法官培训的针对性和实效性。在这方面,上海市高级人民法院实行的“菜单式”培训就是一个很好的尝试,值得加以推广。在培训的方式上,取消原来的学历教育培训,而形成一个以法官的岗位培训为主,高层次人才培养为辅的科学培训模式。如前所述,关于学历教育应该交给正规的高等学校的法学院,以保证法官人才培养的高标准、高质量。法官培训应不同于法学教育,它是一种职业教育,是一种更加具有功利性和实效性的教育,岗位培训应是其核心和精髓。在培训的对象上,应该更多的面向基层法院审判一线的法官,为一线法官答疑解惑,为他们搭建一个相互交流的平台,切实发挥培训对提高基层法官素质的作用。在管理与考核上,由有关法官管理部门建立与落实法官培训档案制度,将法官参加培训的履历、成绩、鉴定和考核结果存入本人档案。对考核不合格的、无故不参加培训的法官以惩戒,彻底改变以往培训流于形式的状况。

b.培训机构设置更加科学合理。我国《法官培训条例》第9条规定了三级法官培训体系,即国家法官学院、省级法官培训机构和地(市)级法官培训机构。这里最有争议的是地(市)级法官培训机构的设置,由于实践中,这一级的培训机构层次参差不齐,加上其本身培训资源的有限,对提高法官素质没有起到什么作用,反而造成资源的浪费,因此许多学者建议取消这一级别的机构设置。对此问题,我们应视各地的情况而定。比如对那些大省,我们可以将其划分成若干区域,取消那些培训力量有限、不合格的培训机构;保留并扩大那些培训力量强大的培训机构,分别让他们负责不同地区的法官培训任务。不过从长远来看,随着我国法官队伍整体素质的不断提高,法官队伍凝聚力的不断增强及法官同质化的需要,这一级别法官培训机构的存在必将是临时性的、过渡性的。

c.教师配备的合理化。我国《法官培训条例》第18条规定:“法官培训的师资实行专兼结合,以兼为主。”在兼职教师的选择上,一方面,我们要充分利用高校的教育资源,选聘一批专家学者,负责提升受训人员的法学理论水平,尤其是法律知识、司法观念的更新。另一方面,从各级人民法院选拔一批有丰富审判工作经验的专家型法官,轮流到法官学院担任一定的教学任务,旨在培训中实现司法实践经验的传播与传承。(13)在专职教师的选择上,坚持专业理论功底与司法审判实践相结合的双重选任标准。

d.经费保障。我国《法官培训条例》第20条规定,各级人民法院应单独列支法官教育培训经费,专款专用,不得截留、挪用和挤占,培训经费应随着国民经济的增长和法官培训的需要逐年增加。实践中,这一规定并没有得到很好的实施,由于法院整体经费的紧张,法官培训的经费经常不得不被压缩,才会出现有限的培训待遇,只有领导层有权参加,审判一线法官的培训得不到保障的状况。再有,法院还应列出一定的经费用于法院图书资料室的建立和图书的不断更新,为法官的审判专研和终身化的的继续教育提供资源依托。这些都有赖于财政对法院队伍建设强有力的支持。

2.法官的选任

我国法官的选任制度一直未摆脱政治理念的影响,正如达玛斯卡所言“司法的权力结构更易受政治结构的影响”。一些学者也一直在孜孜不倦的寻求一种在制度上更加合理的中国式的法官选任机制,但这种努力在短期内很难完成,许多具体的改革措施也有待通过实践来探索。笔者在此,仅在现有的法官选任体制范围内,针对前述法官队伍建设中出现的问题提出一些技术性的建议。a.在初任法官的任用上,严格按照《法官法》的要求进行,为基层法院选拔出一批高素质的法官。b.在法官员额制度的基础上,从现有的法官队伍中遴选出一部分高素质法官。通过竞争上岗的方式将那些理论水平高、审判经验丰富、办案能力强的审判人员选拔出来,任命为法官,将那些不合格的审判人员淘汰出法官队伍。c.将法官的任命权上调给更高级别的权力部门,避免法官受制于地方。比如,将法官的编制确定、组织招考、报考、笔试、面试等选拔权交由上级权力部门。再比如,将基层法院初任法官的审核权统一收归高级人民法院行使。d.建立上级法院从下级法院遴选法官的选任制度。早在1999年《人民法院五年改革纲要》中就指出:“改革法官的来源渠道。逐步建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中选任的制度。使法官的来源和选任真正实现良性循环,保证法官队伍的高素质。”[37]这种制度不仅可以为基层法院引进高素质的法律人才,还可以为上级法院培养出一批批了解基层、熟悉基层,有着丰富基层司法实践经验的优秀法官。

(三)怎样提高司法效率

1.优化法院队伍结构

在法官员额确定之后,我们有必要建立以法官为中心的新型法院人事管理模式,对法院队伍进行职业化的分类和专业化的科学管理。最高人民法院在《二五改革纲要》中提出:“推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法。”

法官助理制度是法官员额制度的保障性和配套性措施,具体而言,是指规范法官助理的选任、职责分工、管理、奖惩等一系列管理制度的总称。而法官助理:“是指协助法官审阅案卷、分析案情和起草法律文书等与案件有关的法律事务但没有审判权的人。”在国外有人将其形象的称之为“不穿法袍的法官”,以此来说明法官与其助理之间的内在亲密关系;由此可以看出法官助理绝非仅仅是法官的下手那么简单。a.法官助理的主要职责是:(1)做好庭审前后的辅助性工作,如整理案件材料、归纳争议焦点、接待当事人及律师、安排庭审期限、装订卷宗等;(2)负责处理程序性辅助事务,如送达法律文书、组织交换证据、协助采取诉讼保全措施、办理撤诉、办理委托鉴定、评估、拍卖、审计等事宜;(3)负责或参与一些实体性的工作,如主持庭前调解、参加合议庭评议、草拟法律文书等。b.法官助理的来源。(1)在法官员额确定和遴选过程中被淘汰的现任审判人员和助理审判员;(2)已通过司法资格考试,在预备法官培训期的潜在法官人员;(3)刚从高等院校法学院毕业的法学专业毕业生,经招录进入法官助理队伍;(4)从法院内部选拔的优秀书记员;(5)面向社会招录的其他符合条件的人员。c.法官助理的种类。通观世界各国的做法,法官助理可以分为两类:一类是助手型法官助理,一类是事务型法官助理。助手型法官助理,又可称之为“纯粹型”或“依附型”法官助理,因为他们是由法官个人录用的助手,对法官个人负责。他们与法官之间是一种智识型的组合。当今大多数国家和地区都采取这种模式。事务型法官助理,这一类型是在我国的司法改革过程中产生的。他们大多是由法院统一招录的,只对审判组织和自己的工作负责,而非对法官个人负责。他们与法官之间是一种事务型的组合。d.法官助理试点的几种配置模式。(1)北京市房山区的“321审判机制”,即一个审判组由3名独任法官、2名法官助理和1名书记员组成。其中的法官助理和书记员均对审判组负责,而非对单个法官负责。(2)北京市丰台区的“1211审判机制”,即由1名审判长,2名法官助理、1名书记员和1名速录员组成。这是以法官为中心构建的一种模式。(3)北京市海淀区的“一审多助多书审判机制”,即由一名法官,多名法官助理、多名书记员组成。此种模式与第二种模式没有太大的实质性区别。(4)其他的“111”、“121”、“211”等多重模式。实践中,何种模式更加科学合理,还未形成共识,也无统一的标准可循,在具体的操作中要结合各地法院自身的情况灵活处理。

总之,这种尊重审判的内在规律,以审判工作为中心建立起来的分类管理模式,一方面,既可以解决审判工作受制于司法行政工作的弊端;另一方面,又可以使法院的人事管理制度更加科学合理,从而进一步提高法院的司法服务能力和司法效率,为我国法治社会的建设提供有力的保障。

2.深挖法院内部资源

针对法院内部法官闲置和法官资源配备不合理的现象,我们可以整合现有的法官人力资源,优化审判资源配置,采取如下措施:(1)确立与落实院长、副院长办案制度。现有的院长、副院长不办案的行政惯例制约了法官资源的充分利用,造成司法资源的浪费。由于法院的院长、副院长一般具有较为丰富的司法审判经验和较高的司法水平,我们可以让其承办一些重大、疑难复杂的案件。这样,一方面可以缓解案多人少的矛盾,另一方面还可以提高办案质量和办案效率。(2)最大限度的将法官资源充实到审判一线。我国现有的法官资源很多,但真正参与到案件审理的一线法官有限,对此我们可以压缩法官在司法行政人员中的比例,尽可能的将具有法官资格和司法能力的法官纳入司法审判人员序列之中,突出审判活动在法院工作中的核心地位。(3)调动退居二线法官办案的积极性。退居二线的法官一般都从事司法审判工作25年以上,办案能力和办案水平较高。对于他们办案积极性不高的现状,我们可以采取一些激励措施,如给予他们一定的精神和物质奖励,凸显他们崇高的身份地位,调动其工作积极性。(4)各业务庭的法官配备要合理。针对一边忙死,一边闲死的现象,我们可以考虑重新以各业务庭受理案件的数量来配备法官人员,还可以考虑取消或合并那些案件很少的业务庭,让法官资源得到充分的利用。


(1)参见陈斯:“我们需要什么样的法官-基层法官的忧思与展望”,载《司法制度讲演录(第一卷)》徐昕主编.-北京:法律出版社,2008年9月版,

(2)参见:“周泽民谈‘案多人少’:挖掘潜力 提高办案效率”,载人民网:http://legal.people.com.cn/GB/14071822.html。

(3)参见曾智:“‘媒体审判’规范化问题研究”,载湖北政府法制信息网:http://www.hbzffz.gov.cn/hbfzb/preViewTextInfo.do?Id=8682&tId=1

(4)参见崔利娜:“法官职业保障制度研究”,学位论文,2009-山东大学:法律。

(5)参见孙玲:“关于法官责任追究与豁免制度的探讨”,学位论文,2008-海南大学:诉讼法。

(6)参见谭世贵、王佳:“我国法官退休制度的初步研究”, 载《河北法学》,2009年第8期。6

       (7)参见【英】丹宁著:《法律的正当程序》,李克强等译,北京:群众出版社,l984年版,第36页;转引自谢亚平、崔四星:“对错案责任追究制的理性思考”,载《河南教育学院学报 》(哲学社会科学版),2005年第2期第24卷。

(8)参见乔生彪:“法院管理体制之症结及改革”,载《司法改革报告—中国的检察院、法院改革》,孙谦、郑成良主编.—北京:法律出版社,2004年10月版,第267页;转引自崔利娜:“法官职业保障制度研究”,学位论文,2009-山东大学:法律

(9)参见:《司法制度概论》,范愉主编.北京:中国人民大学出版社,2004年版,第118页。

(10)参见:刘静“法官的保障制度研究”,载《司法改革报告—中国的检察院、法院改革》,孙谦、郑成良主编.—北京:法律出版社,2004年10月版,第367页。

(11)参见郭毅敏、闻长智、袁银平:“法官员额:理论逻辑、现实背景及制度构建”,载《湖北行政学院学报》,2007年第1期。

(12)参见刘静:“法官的保障制度研究”,载《司法改革报告-中国的检察院、法院改革》孙谦、郑成良主编.-北京:法律出版社,2004年10月版,第353页。

(13)参见宋克宁:“论我国法官培训制度的缺陷与完善—以体制和机制为对象”,载《山东审判》,2006年第2期第22卷。

责任编辑:冯梅    


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