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探析基层人民法院内设机构的整合与优化

  发布时间:2017-05-20 11:05:57


目前,人民法院案多人少的矛盾日益加剧,而案件数量的逐年递增已成为客观趋势,要减轻一线法官的办案压力似乎只有增加政法专项编制一条路,随着最高人民法院发布的《人民法院四个五年改革纲要(2014-2018)》的贯彻实施,法官员额制改革迅速在全国范围内铺开,这使得拥有审判权的精英法官更加缺少,而实施法官精英化管理是实现司法公正、提高司法公信的必然选择,所以要改变案多人少的矛盾,需要探索新的出路。

我国级别管辖的现状是全国90%左右的案件集中在基层人民法院,若要提高基层人民法院的审判质效,笔者认为需要以法院内设机构的整合优化为突破口进行审判资源的优化配置。

一、人民法院机构设置的沿革和现状

我国1949年之后的第一个法院组织法规《人民法院暂行组织条例》规定:“案件多的县级人民法院得分设刑事、民事审判庭。”1954年和1979年的《人民法院组织法》也做出与1949年《人民法院暂行组织条例》内容相似的规定,该规定体现了我国法院内部组织结构的最初萌芽状态。但1979年《人民法院组织法》与1954年《人民法院组织法》相比,有一个重大变化,就是给中级以上法院增加了一个授权性规定:即中级法院设刑事审判庭、民事审判庭,根据需要可以设其他审判庭。当时最高人民法院院长江华提出要在大、中城市的高、中级法院建立经济审判庭,重庆中院便第一时间做出响应,成立了全国最早的经济审判庭。1987年,各地法院根据最高法院通知成立了行政审判庭和告诉申诉审判庭,告诉申诉审判庭与现在审监庭的职能基本相同。随后在《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》推行期间,我国法院开始建立“大立案”模式,将审判庭、执行庭、基层法庭的立案权收回,法院的告申庭分立成立案庭和审监庭。1991年,随着《未成年人保护法》的颁行,各地法院成立了少年审判庭。1993年,北京高院、中院率先在全国成立知识产权审判庭。1995年,法警部门正式在人民法院列编。1996年,政工部门正式成为人民法院的内设机构。1999年,各地法院又先后成立书记员办公室单独管理各庭的书记员[]。《人民法院第三个五年改革纲要(2004-2008)》推行期间,中级以上法院根据最高法院通知成立司法技术处。2009年,各级法院开始成立审判管理办公室,负责规范审判过程,考评审判质效。

此外,各地法院根据《人民法院组织法》“根据需要可以设其他审判庭”的授权性规定设立了五花八门的审判庭,有涉外经济庭、房地产庭、金融庭、建筑庭、畜牧审判庭等[2]。有的基层法院实行“一乡一法庭”,这样下来基层法院的实际庭室数量是相当庞大的,而且我国绝大多数基层法院的内设庭室都是依据职能设定和当地情况与上级法院一一对应的。笔者随机选取5个基层法院,将每个基层法院的共有部门、或有部门、特有部门列表对比,其中共有部门是五个基层法院共同拥有的部门,或有部门是部分法院共有的部门,特有部门是每个法院自己特有且不同于其他法院的部门。(见列表)

样本法院

名称

共有部门

共有部门组成

或有部门

特有部门

基层法院A

政治处,办公室,刑庭,民庭,行政庭,立案庭,审监庭,执行局,监察室,司法警察大队,派出法庭。

民庭(2个)、刑庭(1个)、执行局(执行庭1个)法警队(2个)派出法庭(2个)

研究室

技术室

小额诉讼审判庭

人民陪审员办公室

基层法院B

刑庭(2个)、民庭(3个)执行局(执行庭2个)法警队(2个)派出法庭(6个)

审管办

书记员办公室

行政科

基层法院C

刑庭(1个)、民庭(2个)、执行局(执行综合科、执行庭2个)、法警队(2个)派出法庭(4个)

书记员办公室

审管办

研究室

民商事审判庭

基层法院D

刑庭(1个)、民庭(3个)、执行局(执行庭1个)、法警队(1个)、派出法庭(4个)

研究室

少年刑事审判庭

基层法院E

刑庭(2个)民庭(2个)、执行局(执行庭2个)、法警队(1个)、派出法庭(5个)

审管办

技术室

家事审判庭

从上表中可以看出有的基层法院的内设机构数量已经高达22个,部门设置过多且不统一,非审判业务机构占总数的比列过大。目前我国法院中的审判事务和行政事务没有明确区分,法官既负责审判案件,又管理行政事务,长期处在“两栖”模式。这样模式使得机构设置产生交叉,职责界限不明,不仅降低了工作效率,也限制了司法专业性的提高。

二、基层法院组织管理体制存在的弊端

(一)职能定位不清凸显部门设置混乱

1、机构设立随意。

从抽样统计来看,审判业务部门多以序号排列分列庭室,如民庭分为民一、民二、民三……即使同样是民一庭,不同法院审理的案件也各有不同,有的可能是婚姻家庭案件,有的可能是合同案件等。有的法院则依据不同案由、当事人主体类别或案件数量分列庭室,如刑庭分列出少年刑事法庭,民庭分列出民商事审判庭、小额诉讼审判庭等。这样混乱的部门设置,不仅给当事人诉讼带来困扰和不便,也不利于司法权威的树立。

法院执行局规格提升,比一般的内设机构高半级,因事务繁多,内部还设立综合科、裁决科等二级子部门。这样因人设岗、因需设岗增加了管理层级,加大了管理难度,不利于案件信息的快速办理和流转,降低的司法效率。

2、职能归属不统一。

有的法院将案件评查,文书校核、司法统计等职能划分给研究室,有的法院则将该职能分给审管办;有的法院将文书送达等工作统一交由立案庭办理,有的法院则是让各个业务庭室自己送达;有的法院将书记员安插在各个业务庭,有的法院则将书记员单列成为书记员办公室。

3、部门归属不统一。

有的法院将技术室、档案室单列,有的法院则将其作为办公室的二级子部门;有的法院将人民陪审员办公室单列,有的则在政治处下合署办公。

(二)法院科层制管理模式固化,行政色彩浓厚

长期以来,我国司法权的配置带有非常明显的政治属性。1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第十条规定:各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)为同级人民政府的组成部分。因此内设机构的设置不可避免地直接套用了行政机关的模式。而且随着现实工作中行政性事务的增多,法院也设置了政治处、办公室、监察室等部门与其它党政机关一一对应。《人民法院组织法》第四条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但实际情况是,我国基层法院的人、财、物均隶属于于基层人民政府,基层法院的机构设置、人员编制、组织人事都由地方党政机关审批。

另外,法院的科员制管理模式也在案件的审签制度上得以体现。审签制度是指,案件在合议庭审理或独任审理之后,判决作出之前,主审法官需要将案件的审理意见上报主管业务领导,由院长、庭长审查的一项制度[]。我国《法官法》并未赋予院长、庭长有大于一般法官的审判权,这种平级性的审判权被科级性的行政权绑架后,审判权运行模式出现异化,陷入了行政化的泥潭。这种司法管理体制模糊了司法行政行为和司法行为的界限,使得审判活动中的权利义务难以明确,不仅使得主办法官的积极性和责任心都大打折扣,也会让院、庭长在没有直接参与庭审的情况下签发判决而感到底气不足。

(三)审判资源配置不科学

1、部门业务庭人员闲置。人民法院各部门的人均办案数量是不均衡的。以某基层法院举例,民一庭人均年办案量140件,行政庭一个3人合议庭年办案量30件,审监庭一个3人合议庭年办案12件。民庭、刑庭案件多,法官办案压力大行政庭、审监庭案件少而相对轻松,因此有的基层法院则允许行政庭办理一审民事案件,让审监庭负责审理部分二审法院发回重审的案件以分流民庭、刑庭管辖的部分案件。由此可见,知识专业性并不是法院分庭的前导性因素。因此在已有审判庭中,完全可以设立专门的合议庭审理不同案由或特殊当事人的案件,而没有必要专设一个独立的部门。

2、派出法庭数量过多。目前法院派出法庭的设置基本都是依据行政区域划分的。有的法院没有考虑辖区大小、人口数量以及经济状况等情况,一律实行“一乡一法庭”,导致有些法庭出现审判人员数量不足,运作不规范,受乡镇领导干预等问题。这样的法庭甚至只有一名法官,同时也是庭长,审理案件往往需要聘请人民陪审员,而人民陪审员的法律知识不足,多为陪而不审,不仅合议庭多为虚设,而且审判质量也难以保证。基层法院设立过多的派出法庭,不仅会增大法院的管理难度,还会造成人力、物力等司法资源的浪费。

3、司法行政部门设备混乱且人员冗杂。目前,法院司法行政部门的数量已达到所有内设机构总数的一半左右。比例不仅偏高,而且职能交叉、设置不统一。导致此现象的原因主要是:法院作为一个人的集合体,它就是一个组织,而“组织”就是人们为了实现某个确定目标,互相结合,指定职位,明确责任,分工合作,协调行动的社会实体。组织运作过程中必然产生大量事务性工作,具体到法院,这些事务性工作不仅包括与审判相关的各种活动,也会包含许多与审判工作无关的行政事务。基层法院承担的行政事务,具体说来,既涉及与上级机关(如党委、人大、上级法院)之间的纵向性工作,又涉及与其他部门、社会组织、外单位之间的外部性工作;既涉及法院办公条件的工作,又涉及干警学习和生活条件的工作;既涉及人的工作,也涉及财、物的工作[]。正因为行政事务职能的庞杂,法院会设置越来越多的对口机构进行专门管理。在司法行政部门工作的人员包括行政编人员、事业编人员、聘用制人员,既有法官、司法辅助人员,也有技术员,司法警察等,司法行政部门的人员配置有以下特点:

一是司法行政部门中较大比例的人员拥有审判职称。虽然最高法院在对地方各级人民法院下发的文件中指出“在内设的综合管理机构工作的公务员,不再任命法官职务”,但是文件中也为法官从事行政管理留下缺口,即“因工作需要,少量在审判业务机构工作的法官交流到综合管理机构的,按照综合管理类公务员管理,保留法官资格。[]”二是司法行政人员中大部分都是法律专业,而司法行政职能主要是文秘、计财、档案、技术等,与法律专业并不直接对口,吸收过多法律专业的人才从事行政工作,不仅浪费司法资源,也影响相关人员的后续培养和晋升。目前我国法院主要是通过公务员考试充实人员,而一般的招考条件限定为法律专业,这导致法院系统的人员结构非常单一。

三、内设机构“分离一整合一优化”模式的构建

当前,我国正处在司法改革的黄金时期,2016年法院系统在推进司法人员分类管理、法官单独职务序列、法官职业资格准入等方面都有重大突破,但要保证审判权依法独立公正行使,需要明确法院机构改革的思路,以保障审判权运行为核心,突出法官办案主体地位,打造遍平化管理的职业化队伍,进一步建立设置科学合理、职能划分明确、运行高效畅通、符合审判机关特点和审判权运行规律的内设机构体系。笔者在此提出内设机构“分离一整合一优化”的模式构思。

(一)分离

1、审判职能与审判辅助职能的分离。审判辅助职能主要处理与审判业务相关的支持性行政工作,包括案件排期、送达诉讼材料、鉴定评估、卷宗装订、上诉案件移送、档案管理、赃证物管理、信息技术等。将审判辅助职能从法官的工作任务中分离出去,有助于法官将更多精力投放在审判职能的实现上,不仅提高了法院办案质量和效率,也提高了法官的专业化水平。

2、审判职能与行政管理职能的分离。我国诉讼案件的审判权参与主体按行政级别自上而下依次是院长、副院长、庭长、副庭长、合议庭审判长、主办法官,未参加案件审理的行政主体参与审判权是通过案件审签制度实现的。新一轮的司法改革应取消案件审签制度,将法官按照法官等级而不是行政级别来管理,院庭长与其他法官均享有平等的审判权,将行政管理模式从审判活动中剥离出去,充分发挥法官的主动能动性,提高法院的审制质效。

(二)整合:将法院的审判职能、审判辅助职能、行政管理职能分别进行整合

1、整合审判职能:将刑一庭、刑二庭、民一庭、民二庭、民三庭、行政庭、审监庭、派出法庭的审判职能进行整合,成立刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭。其中,刑事审判庭不再区分普通刑事审判庭和少年刑事审判庭,民事审判庭也不再依据案由区分民一庭、民二庭、民三庭或者区分民商事审判庭、小额诉讼审判庭等。

2、整合审判辅助职能。将案件立案、排期、文书送送、卷宗装订、档案管理以及审判流程管理,案件质量评查、审判业绩考核等审判辅助职能进行整合,成立案件管理办公室、法官助理办公室、书记员办公室。

3、整合行政管理职能。将信息汇集处理、财务经费管理、人事管理、党建工作、纪律检查等职能进行整合,成立综合行政办公室,法院的执行工作仍然由执行局负责。

(三)优化

1、审判职能部门的优化。基层法院的审判职能部门分为刑事判庭、民事审判庭和行政审判庭,依据每个审判庭的办案任务量将不同数量的法官分配到每个审判庭中,每个法官都是独立的办案单元,每个审判庭的案件都是通过办案系统软件随机分配给不同的主办法官。如果案件复杂,主办法官可以通过办案系统软件,随机在每个审判庭的若干名法官或人民陪审员中抽取其他合议庭组成人员,为减少行政层级,合议庭的审判长即为主办法官。合议庭成员具有平等的审判权,如果主办法官的意见与其他两位合议庭成员意见不一致,也应坚持少数服从多数的原则。如果不能形成多数意见,则由主办法官依照审判需要向审委会提出启动案件讨论程序的请求。随着“让审判者裁判,由裁判者负责”的司法责任制的完善,审委会的讨论意见应定性为参考性意见,最终的裁决权仍在主办法官手中。审委会讨论案件的范围限于法律适用方面,因为事实方面的认定合议庭已通过证据审查基本确定,故开会时应由主办法官介绍法律适用困惑,然后由各委员发表意见,会后,主办法官参考审委会讨论意见独立作出裁决。[]

关于派出法庭,笔者认为除了保留个别边远省份或偏远山区的派出法庭外,其余基层法院的派出法庭均予撤销。因为派出法庭设立之初主要是考虑广大农村交通不便,目的是为了方便农民诉讼,但现在交通状况已得到长足地发展,各县市法院的基础配备也能够满足人们诉讼的需求,所以广泛设立派出法庭的现实基础已经动摇。

2、审判辅助部门的优化。

1)设立案件管理办公室。将立案庭、审管办、研究室的部分职能纳入进来,以服务审判为核心。主要负责立案工作、诉前调解、诉前财产、证据的保全,对审判流程进行监督、管理,负责案件评查、司法统计、调研等工作。

2)设立法官助理办公室。主要负责对法官助理的招录、管理、调配和考核。目前,我国法官与审核辅助人员的比例不足1:0.6,世界主要国家和地区法官与审判辅助人员的比例一般是1:3至1:5。所以应扩展法官助理的来源渠道,对其按综合管理类进行管理,设置单独的职务层次,规定晋升年限,畅通这类人员的发展通道。法官助理作为法官的后续储备力量,主要协助法官通知当事人,主持庭前证据交换,起草一般性法律文书。

3)设立书记员办公室,负责对书记员的招录、管理、调配和考核。书记员主要负责法庭记录、文书送达、卷宗整理、归档等工作,对其可通过市场机制进行招录,按单独序列进行管理。

3、司法行政部门的优化。

1)设立综合行政办公室。将目前分散在办公室、政治处、监察室、研究室的对外行政职能和综合行政职能纳入进来。对外,主要负责面向社会公众、政府机关、人大政协的外事联络工作,包括法治宣传,信息交流、接受人民代表监督等工作;对内,主要负责信息汇集处理、财务经费管理、物资装备采购、机关党委组织建设、纪律检查等工作。

2)执行局。法院的执行大多是强制执行,强制执行过程中遇到暴力和冲突的情况屡见不鲜。司法警察具有良好的装备和攻防素质,实行归队管理,机动性强,采取强制手段符合其身份,遇到突发事件可以统一调度,司法警察在对抗拒执活动中具有天然优势。因此,等者认为应当将法警队伍纳入执行局的统一管理中来。另外,我国《法官法》中关于“执行员参照本法有关规定进行管理”的内容与现实情况脱节,法官的裁判权具有中立性质,执行官的执行权具有对抗性质和鲜明的行政特点,因此笔者认为对执行官应按综合管理类进行管理,按行政级别加以晋升。

“司法公正必须以看得见的方式实现,而司法独立和程序公正是实现看得见的公正的最好保证。”[]2013年底开始,以“深化司法公开、审判权运行机制改革”为核心的新一轮司法体制改革正式启动。符合司法规律的审判权运行机制是以法官独立行使审判权为核心,非审判业务机构服务审判为特点构建的。所以解决案多人少的问题,不能仅凭增大司法要素投入的粗放方式,而应该通过法院内设机构的“去行政化”重构,在整合审判职能、审判辅助职能、司法行政职能的框架下,进一步优化法院组织管理体制的方式实现。


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